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制度创新,完善现代治理——党的十八大以来全面深化改革观察之二
发布时间:2016-10-14 20:54    

  金秋来临,《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》于10月正式落地。按照规定,在京居住6个月以上且符合在京有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的非京籍市民,可以申请领取居住证,符合条件者还可参与积分落户。

  以“居住证”促进基本公共服务均等化,通过“积分落户”打开更公平通道,让外来人口享受到更多基本公共服务,北京户籍制度改革的大动作,点燃了无数“北漂族”奋斗的梦想,也体现了国家逐步推进公共服务均等化的努力,成为这一轮全面深化改革制度创新的生动缩影。

  “要把制度建设摆在突出位置”“提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”“把制度创新作为核心任务”……党的十八届三中全会以来,聆听全面深化改革激荡的变革之声,“制度”堪称最响亮的音符。

  “制度设计”“制度建设”“制度安排”“制度完善”“制度保障”“制度衔接”……学习习近平总书记在各个场合的重要讲话,梳理中央全面深化改革领导小组成立以来历次会议的内容,“制度”从未像今天一样,成为全面深化改革的关键词;“制度创新”也从未像今天一样,成为牵动改革的牛鼻子。

  在传承中超越

  ——推动各方面制度的成熟定型,保障了公众利益,增强群众获得感;激活了改革动力,增强群众存在感;提升了治理能力,增强群众安全感

  一部中国改革史,也是一部制度变迁史。

  早在1992年,邓小平就曾指出:“恐怕再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”由此,中国的改革从初步探索和局部试验阶段,走向以建立社会主义市场经济体制为核心的全面探索阶段。

  党的十八大以来,习近平总书记强调,“今天,摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”今天中国的改革,已经进入以强化制度建设为核心的全面深化改革阶段。

  “到二〇二〇年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”,这是党的十八届三中全会设定的改革目标。“制度体系”“制度定型”,党的文献中首次出现的概念,让世界看到新一轮改革的制度取向。

  三年来,改革既取势、也取实,“制度创新”始终聚焦重要领域和关键环节,“抓大不放小”,密集推出了一系列宏观方案和细化规定。细览中央深改组审议的文件,既包括国资国企改革、财税体制改革、价格机制改革等重大举措,也包括足球改革方案、建立居民身份证异地受理挂失申报和丢失招领制度等具体安排,还包括自贸试验区、司法体制改革等试点方案。相关意见甫一通过,配套措施就紧跟出台。点面结合、统筹兼顾,成熟一项推进一项,避免了“胡子眉毛一把抓”,促动制度建设形成整体合力。

  三年来,改革站位高、察大势,“制度创新”始终注重顶层设计和配套衔接,综合部署“弹钢琴”,使一系列制度体系愈加成熟定型。改革不是单个领域体制的调整和修补,而是各方面体制与制度的创新;不是某个领域体制改革的单向推进,而是各领域、各层次的系统推进;不是止步于改革体制机制,而是要着眼于制度聚合与集成,形成总体性的制度成果和制度文明。截至目前,中央深改组累计召开27次会议,审议通过了近190份规则、方案、意见,涉及经济、政治、文化、社会、生态、党建、法治等多个领域,尽管内容各有侧重,但均着眼于织密制度之网,为改革搭建起制度框架。

  这一轮改革为什么要特别重视制度抓手?为什么要特别强调“制度创新”?因为今天的中国,经济发展进入了新阶段,高增长阶段已经过去,进入了中高速增长阶段。在这样一个阶段,制度创新的作用更加凸显。无论是规范市场竞争,还是维护公平正义,都需要一套更加完整的制度。换句话说,要用制度建设巩固改革开放的成果,也要用制度建设发掘进一步改革的动力。各个领域的“制度成长”和“制度创新”,必须始终把握人民利益这个出发点和落脚点,通过制度保障人民参与改革发展进程、共享改革发展成果,才能最大限度地保障改革动力。

  这三年,制度创新释放出实实在在的红利,让群众收获“获得感”。户籍制度改革有序推进,一部分由于各种原因无法落户者实现了最基本的权利;新医改迈向纵深,进一步扩大了保障范围,减轻了看病负担;生态文明体制改革实字当头,环境监测、环保督察大大强化,天更蓝了、水更清了……新的制度,更加注重个体的幸福指数,使更多普通人从变化中对比今昔、增强信心。

  这三年,制度创新激发人民中蕴藏的改革伟力,让群众找到“存在感”。商事制度改革,变“先证后照”为“先照后证”,极大激发了创新创业的热情;“负面清单制度”带来的理念变革,进一步激活了市场竞争;富有含金量的简政放权,为小微企业松绑,减少了交易成本……新的制度,更加尊重群众的主体性,激发出群众中的潜力与活力。

  这三年,制度创新聚焦社会治理薄弱环节,让群众葆有“安全感”。司法体制改革瞄准制约司法能力、影响司法公信的环节发力,老百姓打官司更省心也更放心;公安执法程序与机制进一步规范,连查验身份证这样的细节都有了明文规定;社保与养老制度改革剑指公平性,企业退休职工的权益得到更充分保障……新的制度,更加维护社会公平正义,夯实了群众对未来的清晰预期。

  “不论处在什么发展水平上,制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排,努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象,保证人民平等参与、平等发展权利”,“对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决,使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则,更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。

  面对全面深化改革这张时代大考卷,按照习近平总书记的要求,不畏险阻、攻坚克难,以制度建设巩固改革开放的成果,激发中国社会活力,增进全体人民福祉,这是全面深化改革不遗余力推进制度创新的深层逻辑。

  以法治促改革

  ——“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。以制度为保障,让法治与改革相得益彰,成为十八大以来改革“制度超越”的重点

  2014年10月23日,一个法律人在微博上贴出一首诗:“从来治国凭圭臬,毕竟安邦靠准绳。神州金秋有盛会,重开法治又一春。”“盛会”,正是指当天闭幕的十八届四中全会。

  这是党的历史上第一次以法治为主题的中央全会,其中最引人注目的,是法治与改革的关系表述。习近平总书记形象地指出,党的十八届四中全会全面推进依法治国的决定,与党的十八届三中全会全面深化改革的决定,形成了“姊妹篇”;而改革和法治,正是车之两轮、鸟之双翼,共同推进事业滚滚向前。以制度为保障,让法治与改革相得益彰,成为党的十八大以来改革获得“制度超越”的重点。

  正如观察家所言,今天改革要解决的问题,难度要超过此前30多年的改革。如果说当年的改革是先“破”后“立”,今天,面对错综复杂的利益格局、多元多变的价值理念,改革必须边“破”边“立”。

  “深水区”的艰巨任务,呼唤更成熟稳健的改革。2014年,中央深改组第二次全体会议首次提出“凡属重大改革都要于法有据”。这一重要论断,鲜明指出了“改革”与“法治”辩证统一,使推进全面深化改革从一开始就纳入法治化轨道。“运用法治思维和法治方式推进改革”,在实践中不断诠释着改革和法治的关系。

  法治解决了“轨道”问题,确保改革稳健。2014年3月,十二届全国人大三次会议表决通过关于修改《立法法》的决定,“税收法定”正式确立。人们至今印象深刻:党的十八届五中全会宣布全面放开“二孩”后,这项政策并没有立即付诸实施,而是等待人口与计划生育法及相关法规的修订完成。可以说,身处全面依法治国的宏阔背景,无论是试点创新还是制度突破,彰显法治精神、获得法律授权、遵循法定程序成为改革的大前提。“于法有据”,既以法律为改革者撑腰,也防止“乱改”损害群众利益。

  法治回应了“动力”问题,打破改革羁绊。2015年,全国人大常委会授权国务院在33个县市区进行“三块地”改革试点,暂停实施《土地管理法》和《城市房地产管理法》的相关条款。有法律学者评价:“改革不合理的制度,往往可能产生‘违法改革’的纠结。”以制度创新破除制度限制,才能让改革既突破固有的限制,又实现持续的创新,避免出现“不改”的不担当,让改革蹄疾步稳、行稳致远。

  法治解决了“保障”问题,固化改革成果。简政放权的政府改革日渐深入,无论是行政审批权的下放,还是政府职能的调整,都需要以法的形式固定下来;“新四化”同步推进,农业现代化与城镇化过程中的土地问题,信息化过程中的隐私权与知识产权问题,无不需要法治定规矩、划边界;党的群众路线教育实践活动形成20多项制度成果,从厉行节约到党内监督,成为法治建设的重要补充。以法治固化改革成果,才能避免出现“拉抽屉”“翻烧饼”,持续释放出惠及民生的改革红利。

  党的十八届四中全会闭幕4天后,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出,要把全会提出的190项对依法治国具有重要意义的改革举措,纳入改革任务总台账,一体部署、一体落实、一体督办。这样一个细节也说明,法治本身就是制度改革的重要内容。全面深化改革中,法治与改革相得益彰,形成“改革发展稳定”的铁三角,让全面深化改革踏准“促进社会公平正义、增进人民福祉”这个最根本的出发点和落脚点。

 
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